台湾银行史:从公营到金融自由化

摘要: 台湾银行业那点事儿

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1945-1980年的台湾银行业是公营银行绝对主导的大一统体系,1960年后,引进外资银行和准民营银行的尝试,使得这种大一统体系有所松动,但是公营银行体系占绝对主导地位的局面一直持续到了20世纪80年代。


1980年代开始,岛外“金融自由化”浪潮,岛内僵化的公营银行体系难以满足台湾经济腾飞的需求,这两股力量推动台湾的银行业逐步开放。此后,银行业之间展开了激烈的竞争,最终于1999年爆发了本土性金融危机。


进入新世纪,台湾认识到银行业恶性竞争的弊病,分别于2002年和2005开启两次金融改革,第一次金融改革效果明显,“二次金改”结果却差强人意。


金改过后,信用卡和现金卡便成为了银行新的角力场,银行大肆发放信用卡,最终触发偿债危机即所谓“双卡风暴”,此后,监管政策不断加强,台湾银行业发展的逐渐回归常态。


  写在前面:


  古人说以史为鉴,大陆银行业的发展,很多时候都能从台湾银行业的历程中看到一些影子。


1945-1980:公营银行绝对主导


  1.1 大一统体系


  1945年台湾光复后,国民政府便开始接收日本在台的产业,其中,日本人经营的“株式会社台湾银行”被改组为“台湾银行”,这就是台湾最早设立的公立银行,并在1949年开始发行区域性货币“新台币”。国民党政府败退台湾后,由于人员编制紧缩,包括货币发行、收受各银行存款准备金等业务,均由台湾银行代为完成,成了事实上的中央银行。


  除台湾银行外,台湾土地银行、第一商业银行、彰化商业银行等,也是这一时期改组或合并成立的。同时,随国民党政府迁台的交通银行、中国银行、上海商业储蓄银行等,也先后在台复业,它们构成了台湾最初的银行体系。


  其中,台湾银行、台湾土地银行的资金由国库直接划拨,其余银行虽然是股份制公司的形式,但政府持有的股份均为50%以上,因此事实上都为政府所控制,就是所谓的公营银行。而政府为稳定台湾局势,对银行业准入、存贷款利率、分支机构设立等均作了严格限制。


  这种“大一统”的公营银行体系,虽然有助于稳定秩序、恢复生产,但也造成了诸多问题。其一,是银行体系效率低下,却享受了高额的垄断利润,如台湾前三大商业银行(华南银行、第一银行和彰化银行)利润率都很高;其二,公营银行体系因缺乏竞争导致作风保守,而彼时台湾的农林牧渔等产业十分发达,中小企业和家庭有旺盛的融资需求,银行却无法满足,存在“贷款难”问题。


  1.2 体系的松动


  1960年后,有两股力量使银行体系有所松动。其一是引进外资银行,其二是准民营银行的尝试。


  为了拓展对外贸易及引进外资,台湾自1960年代开始逐步放开外资银行设立分行,但每年只能设立2家。1959年,台湾核准日本劝业银行在台北开设分行,是为第一家外资银行。1964年12月公布《外国银行设行细则及业务范围》后,如美国花旗银行、泰国盘古银行等陆续开设分行。到1970年代末,台湾共有14家外资银行。


  同时,在1950年代前,台湾就已有区域性的民间“合会”。这一种提供小额信贷的互助会组织,也从中赚取利息,其实就是民间借贷。在公营银行体系垄断的情况下,合会是中小企业融资的重要来源。1975年7月,台湾第一次修订《银行法》,将“台湾合会储蓄公司”重组为“台湾中小企业银行”,并在1978-1979年间分别批注成立台北区、新竹区等7家中小企业银行,这些都是纯民营资本控制的银行。


  但是,上述两类银行的实力有限,市场份额也几乎可以忽略,同时还依然受到严格的业务和分支行设立的管制。因此,在1980年代以前,台湾维持着公营银行体系占绝对主导地位的局面。


  1980-2000:金融自由化与银行业开放


  2.1 金融自由化


  1980年代开始,存在岛内外两股力量,推动台湾的银行业逐步开放。在岛外,随着麦金农教授提出“金融自由化”概念后,掀起了金融自由化浪潮,一部分以美国、日本的发达国家为代表,通过金融创新来摆脱监管的束缚。另一部分则由拉美和东南亚地区的新兴市场为代表,要求放开利率、汇率和金融市场。


  在岛内,1970年代开始经济起飞,1980年代正是鼎盛期。但是,由于台湾外向型经济的主导,外汇开始不断积累,导致货币供给的增加和通胀压力上升。而僵化保守的公营银行体系,也愈发无法满足岛内的融资需求,超发的货币又使得游资泛滥,产生了各类脱离监管的“影子银行”。


  在此背景下,政府提出经济自由化方针,首先便是放开利率和汇率。利率方面,1980年颁布的《银行利率调整要点》,开启了利率自由化进程。在1985年废除利率管制条约,各银行可在规定的区间中自行决定基本贷款利率及浮动水平。到1989年7月,全面取消利率管制。汇率方面,自1978年开始,台湾由固定汇率制度改为机动汇率制度,并成立外汇市场。1981-1987年间,外汇市场操作方式多次调整,并最终在1989年实现台币汇率自由化。


  2.2 开放银行业


  在利率、汇率均已放开的基础上,开放银行业就顺理成章了。1989年7月,台湾第二次修订《银行法》,1990年又颁布《商业银行设立标准》。至此,设立民营银行终于有了法律依据,但资本金要求要达到100亿新台币,远高于当时公营银行的自有资本。并且,民营银行只许设立5家分行,也远低于公营银行超过50家分支机构的平均水平,业务方面,也仅放开了传统的存贷款业务。


  在这样苛刻的条件下,仍然有大量的银行开设。自1992年4月开始,最初核准的16家民营银行陆续开业。除新设立银行外,政府也批准信托投资公司、大型信用合作社及中小企业银行改制为商业银行。此外,在1990年代末还大力推行了公营银行民营化。这使得岛内本地银行的数量随之迅速增长,民营银行数量从1990年的11家增长到1999年的47家,公营银行则有13家减为5家。民营银行的资产规模占比,由1991年的8.89%上升到2001年的51.5%,公营银行由53.68%下降到19.7%。


  但是,由于此前货币超发导致游资泛滥,资金纷纷进入股市。股市泡沫在1990年破灭,8个月时间从12000点跌到2800点,实体经济遭受冲击,GDP增速逐年下行,投资和融资的需求都十分低迷,存、贷款同比增速仅在1990-1992年银行业开放的时期有所回升,随后又掉头向下,直到2000年前后接近0增速。


1990年台湾“股灾”

存贷款增速放缓


  在这一背景下,民营银行可谓“生不逢时”,银行业之间展开了激烈的竞争。一方面,由于仅放开了存贷款业务,存贷款利差迅速收窄。虽然从加权存贷款利率的利差看,整个1990年代均维持在约3%的水平,但这其实是因为银行通过期限错配才勉强得以维持。如果考察基准放款利率和一年期存款牌告利率之差可见,从1988年的1.9%迅速下降至1993年的0.44%,整个90年代平均也仅1%左右。作为对比,2016年这一数据是1.591%。


  另一方面,则是逾放比(不良指标,指金融机构逾期贷款占贷款总额比率)的迅速抬高。该数据自1989年的0.88%逐年上升,最高达到2001年的11.26%。说明银行为了盈利,将贷款投向了此前的非合意客户,或是集中授信现象严重,在加权利差平稳的背后实际上承担了更大的风险。当然,也有经济增速放缓的影响。


  激烈竞争的结果就是,从1990年到2001年,台湾本地银行ROE率由20.79%的高峰降为3.61%,ROA则由0.9%降为0.26%。2000年银行分行达到5600余家,平均每3000人对应一家金融单位,而公认金融机构最密集的日本和新加坡,该指标都在5000人。


  此外,虽然台湾侥幸躲过1997年的亚洲金融危机,但危机期间,岛内部分企业加高杠杆扩张信用,而经济始终不见起色,最终于1999年爆发了本土性金融危机,银行逾放比高涨,坏账堆积严重,部分银行出现亏损,银行业的恶性竞争急需治理。


  2000-至今:二次“金改”与双卡风暴


  3.1 二次金改

  进入新世纪,台湾当局认识到银行业恶性竞争的弊病,因而开启第一次金融改革,出台“银行二法”和“金融六法”,并将2002年订为“金融改革年”,重点工作在于降低过高的逾放比,并推动银行业的兼并重组。


  这既有助于缓解过于激烈的竞争环境,也为一些经营不善导致亏损的银行提供了退出机制,本地银行的数量由2000年的48家缩减为2008年的37家,并新成立了14家金融控股公司。逾放比下降到2004年的3.8%,而银行业的ROE则回到10%以上。不过,为了弥补银行的不良贷款,台湾当局也付出了1.4万亿新台币的代价。


  在一次金改的系列政策取得较好效果的基础上,台湾当局顺势开启第二次金融改革,试图扩大金融控股公司规模,着力打造数家有国际竞争力的金控公司,具体目标为:提升3家金融控股公司市场占有率至过10%、公股银行减半为6家、金融控股公司减半为7家、至少一家金融控股公司到海外挂牌或引进外资。其中,前两项限期2005年底前完成,后两项限期2006年底前完成。为了适应混业经营的趋势,台湾于2004年新设“行政院”金融监督管理委员会(简称金管会),实现了从分业监管到混业监管的转变,下辖银行局负责银行业监管事项。


  但是,二次金改要求限时限量完成金融机构整并,政府将一些公营银行卖给民营金融机构,被认为存在利益输送。如彰化银行曾是台湾排名前三的商业银行,总资产达1.3万亿元新台币,2002年的营业收入就有423亿元,却被台新金控以366亿元的低价买进。最终,政府于2006年9月宣布“二次金改”的若干方案难以在期限内完成,事实上宣告其失败。


  3.2 双卡风暴


  由于此前银行的逾放比高涨,因此金改过后,银行对公业务承压。加之进入升息周期,加权利差开始收窄,必须寻找新的盈利增长点,信用卡和现金卡(现金卡可透支消费和提现,无免息期,办理门槛较低)便成为了银行新的角力场。


  2000年,信用卡与现金卡只有1830万张,但到2005年底,台湾的金融机构共发行各种金融卡1.3亿多张。大肆发放信用卡,其实与向非合意用户放款类似,很多没有稳定收入来源的人在无法还清欠款的情况下,通过申请多张新卡来“以卡养卡”,这样一来的循环利率高达20%。最终引发偿债危机即所谓“双卡风暴”。银行信用卡的预借现金规模,从2005年的2156亿新台币大幅缩减至2006年的880亿,信用卡张数也从4500余万张跌至3800万张。


2005年双卡风暴原地爆炸

  此后,监管政策不断加强,并遵照《巴塞尔协议》的相关规定对银行资本充足率提出要求,台湾银行业发展的逐渐回归常态,盈利指标趋于平稳。


  本文来源:王剑的角度


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